O planejamento territorial do Paraná

Resumo

Com o passar do tempo os planejadores perceberam que somente o planejamento urbano não era o suficiente para organizar as cidades e que precisavam trabalhar em uma escala maior, desta forma, o planejamento regional veio suprir esta necessidade. E foi nesse contexto durante o governo de Ney Braga, em 1963, que a Companhia de Desenvolvimento Econômico do Paraná – CODEPAR, contrata a empresa de consultoria Sociedade de Análises Gráficas e Mecanográficas Aplicadas aos Complexos Sociais – SAGMACS. A finalidade era de elaborar o Plano de Desenvolvimento do Paraná (1964-1970). O Plano não foi implantado, mas teve grande importância na reestruturação da administração pública do Estado. Entre os vários documentos elaborados do Plano, um dentre eles, nomeado de Comunidades Territoriais do Paraná procurou desenvolver os principais polos urbanos regionais e criar condições de desenvolvimento urbano nas cidades paranaenses. Apoiado nos estudos de história do planejamento regional e paranaense, este trabalho busca analisar este documento que considerado um dos mais importantes para o desenvolvimento do Plano, que iniciou o planejamento regional no Estado do Paraná.

Palavras-chave: planejamento regional, Plano de Desenvolvimento do Paraná, CODEPAR, CEPAL, SAGMACS, Paraná

Abstract

Over time the planners realized that only the urban planning was not enough to organize cities and they needed to work on a larger scale, thus the regional planning came to fulfill this need. It was in this context during the government of Ney Braga in 1963, the Economic Development Company of Paraná - Codepar , hires the consulting Society of Graphical Analysis and Mecanográficas Applied to Social Complex - SAGMACS . The purpose was to prepare the Development Plan of Paraná ( 1964-1970 ) . The Plan has not been implemented, but had great importance in the restructuring of the public administration of the State. Among the various documents drawn up the plan, one of them, named Territorial Communities Paraná sought to develop the major regional urban centers and create conditions for urban development in Paraná cities. Supported in studies of the history of regional planning and Paraná, this paper seeks to analyze this document considered one of the most important for the development of the Plan, which began regional planning in the State of Paraná.

Keywords : regional planning, Development Plan of Paraná , CODEPAR , CEPAL , SAGMACS, Paraná

Introdução

O planejamento urbano se tornou insuficiente para atender os problemas das cidades, assim visando trabalhar em uma escala maior foi criado o planejamento regional. A ciência regional apoiou-se nos mesmos fundamentos do planejamento urbano, ainda que sua criação ocorresse em décadas depois. A mudança na escala de análise tinha como objetivo traçar as fronteiras das regiões, hierarquizar as cidades em redes, desenhar as estruturas urbanas, descrevendo uma realidade e fixando normas. A ciência e o planejamento regional surgiram graças ao desenvolvimento de burocracias

econômicas, dos governos centrais e regionais, das fundações privadas ou dos organismos internacionais. Assim o planejamento estratégico, apareceu graças às mudanças de orientação das burocracias precedentes e pela necessidade de negociar decisões públicas com grupos econômicos e organizações populares, caso as instituições tivessem dispostas a suscitar e financiar suas demandas de pesquisas (TOPALOV, 1991).

E foi nesse cenário, que durante o governo de Ney Braga, em 1963, a Companhia de Desenvolvimento Econômico do Paraná – CODEPAR, idealizada com influência da CEPAL- Comissão Econômica para a América Latina, com objetivo de realizar o Projeto Paranaense de Desenvolvimento1, contrata a empresa de consultoria Sociedade de Análises Gráficas e Mecanográficas Aplicadas aos Complexos Sociais – SAGMACS para trabalhar em conjunto com a Comissão de Planejamento Econômico do Estado – PLADEP. A finalidade era de elaborar o Plano de Desenvolvimento do Paraná (1964-1970), onde os objetivos principais eram: assistência à saúde e educação

da população; apoio ao associativismo, à diversificação agrícola e à criação de indústrias e de distritos industriais de transformação agrícola, metalúrgica, mecânica e farmacêutica nas regiões de Londrina; Maringá; Ponta Grossa e Curitiba; aumento da produção de energia elétrica; proteção ao café e aos recursos florestais e apoio à reformulação funcional e estrutural dos quadros governamentais. O Plano não foi implantado, mas teve grande importância na reestruturação da administração pública do Estado (IZEPÃO e TARTAGLIA FILHO, 2009).

Entre os vários documentos elaborados do Plano, um dentre eles, nomeado de Comunidades Territoriais do Paraná procurou desenvolver os principais polos urbanos regionais e criar condições de desenvolvimento urbano equilibrado para as cidades paranaenses. Desta forma, através da história do planejamento regional e paranaense este trabalho tem por objetivo analisar este documento que iniciou o planejamento regional no Estado e foi considerado um dos mais importantes para o desenvolvimento do Plano.

Planejamento Regional

É uma fase mais adiantada nos processos mais especializados ou isolados de planejamento agrícola, industrial e urbano. Pois, corresponde conscientemente à integração coletiva de todas as atividades que se baseiam no uso da terra. Na medida em que tais atividades se acham concentradas dentro de regiões definidas. O planejamento regional pode ser dividido em quatro fases, a primeira o levantamento, o segundo o resumo crítico das necessidades e atividades em termos de ideais e propósitos sociais, a terceira a reconstrução e projeção do que foi imaginado. Esses três aspectos principais do planejamento devem seguir para um estágio final, ou seja, a quarta fase que implica na absorção do plano pela comunidade e a sua tradução em termos de ação, por meio dos agentes políticos e econômicos apropriados. Nesta etapa, o plano passa por uma readaptação, conforme se defronta com as tradições, convenções, resistências e até com oportunidades inesperadas. Nenhum plano pode prever todas as contingências automaticamente. Os planos regionais devem assegurar na sua constituição os meios para futuros ajustes (MUNFORD, 1938).

1 Foi um projeto de caráter desenvolvimentista e suas diretrizes obedeceram a critérios técnicos de acordo com o interesse coletivo de promover a industrialização do estado. Propunha a independência econômica do Paraná em relação à região Sudeste, particularmente em relação ao estado de São Paulo. Além da criação das empresas estatais para atuarem nos setores estratégicos (GOMES, 2010).

Assim como o planejamento governamental se realiza nos níveis, nacional, regional e municipal, da mesma forma os órgãos de planejamento devem existir em cada um desses níveis. Esses órgãos devem ser de duas espécies: consultivos e técnicos. Os primeiros devem se preocupar em orientar o poder público na formulação dos objetivos gerais a serem atingidos, dando o ponto de vista dos diversos setores governamentais e privados sobre os problemas do estudo, e coordenando os diferentes programas. Já o segundo, que seriam os órgãos técnicos estaduais ou regionais de planejamento, por sua vez, deveria: elaborar os estudos básicos; fornecer as diretrizes regionais de planejamento aos órgãos locais de planejamento e urbanismo; fazer a articulação com que outros órgãos estaduais e regionais; elaborar planos estaduais e regionais, que se integrassem com o planejamento local; orientar os governos estaduais e os órgãos de ação regional em relação à distribuição de auxílio técnico e financeiro aos Municípios, dando prioridade para obras que dependessem do auxílio do governo estadual; promover a criação de órgãos locais de planejamento e urbanismo que servissem como órgão técnico consultivo; oferecer aos governos locais assistência técnica para elaboração de planos-diretores municipais e regionais e definir padrões mínimos para o desenvolvimento social, econômico e cultural da população, observando as características regionais (MELLO E MODESTO, 1965).

No início, o planejamento regional no Brasil era realizado às vezes por uma obra de engenharia, outras por interesses financeiros, entretanto, poucas vezes com base em uma análise integral com uma proposta adequada para a solução dos problemas a serem resolvidos (PROCHNIK, 1965). Mas foi a partir dos anos 40, que profissionais como Prestes Maia, Anhaia Melo e Padre Lebret, influenciaram a atuação dos urbanistas paulistanos e de outros estados no planejamento urbano. Tanto Anhaia Mello quanto Lebret preconizavam a abordagem da cidade no âmbito regional, com a contenção do crescimento e a descentralização, mas somente o último trouxe para o centro do debate a questão social (FELDMAN, 2005). E isso fica evidente ao analisarmos o Plano de Desenvolvimento do Paraná, elaborado pela SAGMACS (1963) que faz parte do objeto desta pesquisa.

Sagmacs

O padre francês Louis-Joseph Lebret fez sua primeira viagem para o Brasil, em 1947 e neste período fundou, em São Paulo, o Movimento de Economia e Humanismo e a SAGMACS, uma instituição pioneira em consultoria que até 1963, realizou um conjunto significativo de pesquisas e estudos. E são esses estudos que introduziram efetivamente as teorias e metodologias decorrentes da doutrina de Economia e Humanismo, contribuindo para a formação de um novo paradigma que influenciaria um contingente de profissionais do planejamento urbano e regional no Brasil (LAMPARELLI, 1998).

A SAGMACS foi constituída como braço institucional de Economia e Humanismo, no Brasil, sendo uma instituição destinada a formar uma mentalidade de planejamento que estabelecesse a planificação. Desde unidades territoriais elementares até o conjunto maior, sem criar um modo único de planificação, mas, sim, uma variedade que levasse em conta as possibilidades, as estruturas, os tipos de necessidade, os estágios técnicos e culturais, a qualidade e intensidade dos esforços espontâneos ou a serem incrementados, de cada caso singular. Para isso, utilizou o mesmo método usado por ele em outras realidades e ocasiões, ou seja, observação, análise dos dados, investigação das causas, assessoramento das necessidades, elaborando, assim, programas e projetos, treinando pessoas comprometidas e qualificadas para a

mobilização dos lugares de poder e decisões (DOUSTDAR, 2010).

No ano de 1952, o então governador de São Paulo, Lucas Nogueira Garcez faz o convite para que Lebret voltasse ao Brasil, para a implantação de um trabalho confidencial (ANGELO, 2010). Mais tarde este trabalho ficou conhecido como Comissão Interestadual da Bacia Paraná-Uruguai – CIBPU2, e teve parceria com a SAGMACS, até o início de 1960. Formada através de um convênio entre os Estados de São Paulo, Santa Catarina, Paraná, Mato Grosso, Rio Grande do Sul, Goiás e Minas Gerais, atuou no planejamento regional no Brasil no período de 1951-1972

(CHIQUITO, 2011).

Anos após a SAGMACS realizar planos para São Paulo, e o Paraná já ter contato com a empresa de consultoria por intermédio da CIPBU, somente em 1963, durante mandato do então governador Ney Braga é que é chamada para fazer o I Plano de Desenvolvimento do Paraná. No qual, possuía quatro diretrizes básicas, o desenvolvimento social, econômico, territorial e as diretrizes para a reforma dos quadros governamentais. E é no Planejamento Territorial (quadro 1), onde se encontra o principal objeto de nosso estudo.

Tabela 1 – Planejamento Territorial do Paraná 1963. Fonte: Paraná, 1963, v.1 apud DOUSTDAR, 2010 modificado pela autora.

Plano de Desenvolvimento do Paraná

Com o objetivo de estabelecer metas e ordenar o processo de industrialização, a CODEPAR no início de 1963 contratou a SAGMACS para desenvolver o que se chamou na época de Plano de Desenvolvimento para o Estado do Paraná. Até então o que se tinha de concreto era a criação de um fundo, o FDE (Fundo de Desenvolvimento Econômico), e uma empresa gestora dos recursos – a CODEPAR. Além de algumas diretrizes disciplinando a disponibilização dos recursos, que enfatizava principalmente o estímulo às pequenas e médias empresas e a atração de projetos de outras regiões para o estado (GOMES, 2010).

No entanto, diante da nova realidade que se apresentava no início da década de 60, percebeu-se a necessidade de uma sistematização das políticas adotadas, e, mais do que isso, era preciso que nesse projeto estivessem previstas as ações e objetivos de longo prazo. O trabalho contratado junto à SAGMACS tinha essa intenção e a

2 O CIBPU consistia no desenvolvimento dos sistemas regionais de transporte, na exploração de energia hidrelétrica e na solução de problemas relacionados com a irrigação e a administração da água; e com assuntos relativos ao desenvolvimento de recursos industriais e agrícolas (VIOLICH, 1959).

PLADEP foi também chamada para colaborar. Em pouco mais de cinco meses um trabalho preliminar estava concluído, sendo entregue ao governo do estado em 30 de julho de 1963. O Plano foi elaborado para ser executado em um prazo de sete anos (1964-1970), período justificado obedecendo a duas razões, segundo o próprio documento. A primeira porque o grande número de programas a serem realizados exigiria um tempo superior aos dois anos que ainda restavam ao governo de Ney Braga. A segunda razão apresentada dizia respeito à responsabilidade política que a execução do Plano exigiria, sendo necessário que houvesse um período completo de uma administração, ou seja, a duração total do governo seguinte (1965-1970) (GOMES, 2010).

Na primeira parte da apresentação do Plano procurou-se mostrar a sua dimensão, tratando de questões como a área de planejamento, período de programação, objetivos visados, critérios para a formulação dos programas e as funções a serem exercidas pelo governo, entre outras. Já à segunda parte do Plano, denominada de “Diretrizes do desenvolvimento”, abrangia as áreas social, econômica, territorial e quadros governamentais. Um amplo estudo foi realizado sobre essas quatro áreas, procurando identificar os problemas sociais ligados à produção e à ocupação territorial, além das deficiências quanto à diversificação da produção. Terminada a segunda parte do Plano, foi apresentada na sequência a etapa das proposições, sugeridas em forma de programas para as diversas áreas. Que propunha o desenvolvimento de nove grupos de programas, com objetivo de enfrentar os problemas estruturais do estado e minimizar gradativamente os problemas sociais e econômicos existentes. O Plano apresentava diagnósticos da situação do segmento analisado e em seguida elencava os objetivos a serem atingidos no período, inicialmente delimitado em sete anos. Em relação ao planejamento territorial o plano apontava uma programação especial para a implantação territorial, explicitando quatro ações, desenvolver Curitiba como metrópole estadual, desenvolver os principais polos urbanos regionais, criar condições de desenvolvimento urbano equilibrado para as cidades paranaenses e criar condições para nucleação da população rural (GOMES, 2010).

A aplicação prática das propostas apresentadas se tornou o grande desafio do governo do Estado após a entrega do Plano pela empresa contratada. De caráter desenvolvimentista e contendo vários elementos dos postulados da CEPAL, o Plano se tornou uma espécie de teste para um governo que propunha mudanças direcionadas para a industrialização. Mas que ao mesmo tempo se mantinham conservadores e contra a indústria. Por mais detalhado que tenha sido nos diagnósticos e nas propostas de programas para à promoção do desenvolvimento econômico e social do Paraná, o Plano não encontrou na estrutura administrativa do Poder Executivo, as condições e o interesse em transformá-lo em ações concretas. Mas há que se lembrar que alguns meses após a entrega do Plano ao governo do estado houve o golpe militar de 1964 que interferiu de forma abrupta e irreversível nas políticas de caráter desenvolvimentista praticadas em vários estados da Federação (GOMES, 2010).

Documento – Comunidades Territoriais do Paraná

Os principais objetivos do planejamento territorial elaborados pela SAGMACS para o Plano de Desenvolvimento do Paraná eram:

Reformar a estrutura territorial do Estado a fim de reunir em um mesmo sistema territorial unificado as áreas de produção agropecuária, os centros urbanos e as estradas. Este sistema deverá servir aos interesses da

exportação e importação estaduais ao mesmo tempo procura aumentar a coesão social, econômica e administrativa do conjunto de regiões do Paraná. Para tanto, os principais meios aventados foram a melhoria de estradas e o desenvolvimento de centros urbanos regionais dotados de equipamentos industriais, comerciais e de serviços.

Promover o desenvolvimento de uma rede orgânica de comunidades territoriais de diferentes níveis de forma a complementar a estrutura territorial principal aludida no primeiro item. Por estas comunidades territoriais seriam distribuídas funcionalmente as diferentes tarefas de desenvolvimento previstas no plano e que são características do processo de planejamento democrático proposto (SAGMACS, 1963, p.1).

Para conseguir estes objetivos o Plano foi dividido em quatro escalões, o primeiro em Comunidades Locais, o segundo em Comunidades Supra-locais, o terceiro em Sub- regiões e o quarto em Regiões de Planejamento do Paraná. Em cada escalão territorial foi apurado, seu conceito teórico, sua configuração concreta no Paraná, o papel que foi reservado pelo Plano, assim como os mecanismos necessários à sua organização e funcionamento para a aplicação deste Plano (SAGMACS, 1963).

[Comunidades Locais:]{.ul} Eram entendidos como Comunidades rurais e urbanas, grupos capazes de conter uma população que tinha em comum a frequência ao mesmo pequeno centro de vida coletiva caracterizado por ser procurado diariamente ou, no máximo, no meio rural, semanalmente. No Plano, para que houvesse um mínimo de coesão do grupo, a área correspondente ao escalão local não podia superar três ou quatro quilômetros de raio. A população mínima podia ser fixada em torno de 250 pessoas (50 ou 60 famílias), o que correspondia à população infantil indispensável ao funcionamento de uma “escola isolada” (SAGMACS, 1963).

No Plano as comunidades locais possuíam três objetivos: desenvolver ao máximo sua capacidade de enfrentar todos os problemas possíveis de serem resolvidos em seu nível, facilitar a integração da comunidade local nas comunidades territoriais de nível superior e, principalmente, promover por meios previstos e específicos a integração da comunidade no esforço de mobilização social. As campanhas sanitárias projetadas, contra a verminose, contra a doença de chagas, pela vacinação, pelo uso de fossas, só poderiam ser lançadas com eficiência sobre o meio rural, se fossem assumidas como tarefa coletiva pelos líderes das comunidades locais. Todos os programas citados tinham em vista à mudança ou criação de hábitos pessoais e familiares (SAGMACS, 1963).

[Comunidades Supra-locais:]{.ul} Suas características eram de ser polarizada por núcleos urbanos que reunissem funções de interesse para toda a população rural e urbana da área atraída. Correspondia às necessidades periódicas menos frequentes. A zona escolhida como “supra-local”, correspondia a uma comunidade natural embora tivesse sido escolhida para afirmar-se como comunidade territorial através da própria aplicação do plano. O Plano estabelecia que suas dimensões devessem permitir aos habitantes acesso em menos de uma hora e meia percurso em estrada e veículos precários para serviços e equipamentos nucleados. E que aos comerciantes e agentes administrativos e técnicos, conseguissem alcançar as localidades mais distantes da área e retornar a cidade polo no mesmo dia de trabalho. Para atender estas características, a zona supra-local deveria reunir a maioria de sua população em um raio de 25 a 30 km da cidade polo. O raio máximo que compreendia a faixa periférica menos populosa podia chegar a 40 km. E para fazer face as suas funções a cidade polo

deveria ter um porte mínimo em termos de população, fixado em 2000 habitantes (SAGMACS, 1963).

Como cidades polo das regiões supra-locais indicaram; Curitiba, Ponta Grossa, União da Vitoria, Guarapuava, Jacarezinho, Londrina e Maringá. Nessas comunidades tratou-se da esfera de atração, não de uma cidade, mas de uma rede urbana cujos problemas de equipamentos em nível superior ao local, foram focados em conjunto. Foi, portanto fora dos grandes eixos de urbanização que melhor se definiu o escalão supra-local com seus polos e zonas associadas (SAGMACS, 1963). O problema da rede urbana é paralelo com a centralidade, pois cada aglomeração tem seu raio de influência, que é um dado instável, devida a competição que sofre com outras unidades do mesmo nível. A hierarquia urbana é um resultado, mais ou menos vigoroso, do papel de centro representado pelos diversos núcleos (SANTOS, 1965). E foi esta questão que a Sagmacs determinou no Plano.

[As sub-regiões:]{.ul} foram caracterizadas por três fatores fundamentais. A existência de uma polarização natural em torno de um polo urbano mais importante. A população base comporta o funcionamento dos equipamentos periodicamente procurados, correspondendo a “comunidade completa”, no sentido que entre os seus limites sua população encontra todos os recursos periodicamente necessários para seu desenvolvimento, como, casas especializadas no comércio atacadista ou setores especializados em máquinas e veículos. O fato de comportar um número considerável de instituições associativas de nível supra municipal, de natureza assistencial, profissional ou ainda as instituições de caráter recreativo, cultural ou esportivo (SAGMACS, 1963).

Foram analisadas a polarização atual da época do território e o estudo da polarização futura. A tese da polarização supõe a concentração de recursos em diferentes graus em determinados pontos do território – escolhidos previamente de forma sistemática – e por meio da redistribuição harmônica dos recursos, a partir da metrópole regional. Tais centros seriam polos de desenvolvimento que reduziriam o impacto sobre as metrópoles regionais, promovendo a expansão das atividades econômicas, atenuando os desequilíbrios regionais e estimulando um maior e melhor atendimento às populações em matéria de serviços (SANTOS, 1965). Assim, foram definidos 16 sub- regiões: de Curitiba, Paranaguá, Ponta Grossa, Irati, União da Vitória, Pato Branco, Guarapuava, Cascavel, Jacarezinho, Cornélio Procópio, Londrina, Apucarana, Maringá, Campo Mourão, Cianorte e de Paranavaí.

[As regiões de planejamento do Paraná]{.ul}: se baseavam em unidade e dinamismo naturais do território. O Plano considerava o escalão regional como a unidade estadual especialmente adequada para a organização de conjunto da totalidade de intervenções governamentais, especialmente de mobilização econômica e social. No Plano foram utilizados quatro critérios gerais para identificar esses territórios. A integração social e econômica interna dos habitantes da região, a capacidade de atingir relativa autossuficiência em relação às demais regiões, a homogeneidade relativa com semelhança de características (tradições, recursos naturais, atividades econômicas) e na organização vertical e horizontal dos serviços públicos, facilitando a tarefa de coordenação e fiscalização dos organismos centrais, e na execução dos serviços prestados (SAGMACS, 1963).

A importância da cidade polo é tamanha que sua localização deveria interceptar os

fluxos de outras cidades mais importantes de outras regiões, especialmente a capital do Estado. Isso permitiria que os equipamentos fossem utilizados prioritariamente, evitando sobrecarga dos equipamentos das cidades maiores e restringindo os fluxos inter-regionais ai indispensável. Tal localização permitiria maior facilidade de acesso ao centro estadual do comando político-administrativo (SAGMACS, 1963).

Cidade e região aparecem solidárias, como Chabot quis mostrar naquela sua frase aparentemente inócua, quando afirmou que “não existe cidade sem região, nem região sem cidade” (SANTOS, 1965, p. 134).

Estas regiões são compostas de um número inteiro de sub-região (figura 1) conforme a seguinte relação:

Região 1 – Sub-regiões de Curitiba e Paranaguá. Região 2 – Sub-regiões de Ponta Grossa e Iratí.

Região 3 – Sub-regiões de União da Vitória e Pato Branco. Região 4 – Sub-regiões de Guarapuava e Cascavel.

Região 5 – Sub-regiões de Jacarezinho e C. Procópio. Região 6 – Sub-regiões de Londrina e Apucarana.

Região 7 – Sub-regiões de Maringá, Campo Mourão, Cianorte, Paranavaí.

Figura 1. Divisão Regional do Paraná - 1963. Fonte: Muniz, 1996

Conclusão

Ao investigarmos sobre o planejamento territorial do Paraná nos deparamos com questões que foram além do Plano de Desenvolvimento do Paraná, e do planejamento regional. Vimos que este fazia parte de algo maior, ou seja, o Projeto Paranaense de Desenvolvimento, que ligado a ideias da CEPAL, criou a CODEPAR, que contratou a Sagmacs e a Pladep para elaborar o Plano. Assim percebemos que o planejamento não depende só das ideias dos técnicos para elaborar o projeto, mas também de ações econômicas e políticas para estes poderem ser implantados. Além do que, percebe-se que a ideia de avanço econômico e industrialização do Paraná, não surgiram no governo Ney Braga, mas sim, de debates que estavam presente no país, vindo até de comissões e órgãos estrangeiros como a Cepal. Neste meio, o nome da Sagmacs, também trás outras ideias estrangeiras para o desenvolvimento do Estado, através da aplicação dos conceitos da Economia e Humanismo na elaboração do Plano de Desenvolvimento do Paraná.

Já em relação ao planejamento territorial visto neste trabalho as estratégias adotadas pelo governo foram de organizar a polarização do território estabelecendo uma rede urbana, partindo de uma perspectiva dinâmica e levando em consideração a evolução da ocupação territorial e as tendências da economia (MUNIZ, 1996). Mas infelizmente o Plano acabou não se efetivando, mas mostrou que o Estado do Paraná procurou através do planejamento regional reintegrar seu território através da polarização e da redistribuição dos recursos, para melhorar sua infraestrutura e poder se desenvolver e competir economicamente com os demais estados da nação.

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