História Institucional do Saneamento na Grande São Paulo: trajetórias perdidas, conflitos inevitáveis?

Resumo

Este artigo apresenta a história institucional do saneamento na Grande São Paulo a partir de 1875, discutindo a sucessão de seus entes prestadores e de seus objetivos institucionais face às necessidades da população nos períodos da pré-metropolização, início da metropolização e da grande metropolização, conforme conceito de Langenbuch. Os serviços de saneamento do Estado de São Paulo passaram por mudanças para se adequar a explosão urbana da Grande São Paulo, tendo acumulado experiência técnica, operacional, administrativa e equilíbrio intergovernamental entre Estado São Paulo e Municípios e, juridicamente, em sintonia com o princípio da predominância de interesse local para os municípios e regional para o estado. Este arranjo institucional é o que denominamos de trajetória perdida, pois, tal nível de cooperação e integração federativa entre municípios e estados nem sequer está no horizonte próximo. Isto porque a criação da SABESP, em 1973, dentro do marco institucional do PLANASA, estabelece uma relação de concorrência entre a Companhia Estadual e os serviços municipais, promovendo os inevitáveis conflitos judiciais. Este artigo visa lançar luz sobre uma experiência de cooperação e integração federativa na Grande São Paulo, a fim de contribuir para o debate que perdurará por mais algumas décadas sobre uma institucionalidade metropolitana que respeite a autonomia municipal.

Palavras-chave: história institucional, região metropolitana de são paulo, saneamento, relações intergovenamentais

Abstract

This article presents the institutional history of sanitation in Greater São Paulo Region from 1875, discussing the succession of their entities and of its institutional objectives in relation to the needs of the population in the periods of pre-metropolisation, the beginning of metropolisation and the large metropolisation as Langenbuch concept . Sanitation services in the State of São Paulo underwent changes to suit the urban explosion of Greater São Paulo , having accumulated technical, operational , administrative experience and intergovernmental balance between São Paulo State and municipalities and , legally , in line with the principle of predominance of local interest to municipalities and regional to the state. This institutional arrangement is what we call lost trajectory therefore such a level of cooperation and integration between federal states and municipalities is not even on the near horizon . This is because the creation of SABESP in 1973 , within the institutional framework of PLANASA establishes a competitive relationship between this Company and municipal services , promoting the inevitable legal disputes . This article aims to shed light on an past experience of cooperation and federative integration in Greater São Paulo in order to contribute to the debate that will last for a few more decades on a metropolitan institutions respecting municipal autonomy

Keywords: institutional history, metropolitan region of São Paulo, sanitation and intergovernamental relations

Introdução

O presente artigo foi elaborado com dupla finalidade: a primeira é a de cumprir exigência da disciplina de Planejamento e Urbanismo Regional do Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Gestão do Território da Universidade Federal do ABC do último quadrimestre de 2013; a segunda finalidade está sendo a de submetê-lo ao XIII Seminário de História da Cidade e do Urbanismo, que, nesta edição tem por tema “Tempos e Escalas da Cidade e do Urbanismo”. Entre tantas dimensões em que foi desenvolvida a disciplina “Planejamento e Urbanismo Regional”, as de tempo e de escala são destacadas na presente discussão que tem por objetivo reconstituir a história das trajetórias institucionais dos serviços de saneamento na Região Metropolitana de São Paulo – RMSP, particularmente dos órgãos pertencentes ao Estado de São Paulo e de forma geral dos órgãos municipais.

Por isto, o presente trabalho se encontra na área temática Território, conforme temário do XIII Seminário de História da Cidade e do Urbanismo. Esta análise se detém nos documentos legais que instituíram os serviços de saneamento na RMSP, a partir dos quais buscamos compreender um fio condutor das razões que fundamentaram as mudanças institucionais entre o final do século XIX e a década de 1970. Este artigo se apropria do território da RMSP, como espaço articulador das decisões políticas no setor de saneamento e dos entes prestadores, frente a impossível tarefa dos mesmos possibilitarem a universalidade dos serviços de abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário, em razão do vertiginoso processo de expansão urbana que passou a Grande São Paulo.

Buscamos compreender a histórica do saneamento na RMSP a partir da periodização elaborada por Langenbuch (1971) em sua obra A Estruturação da Grande São Paulo que nos serviu de base crítica para analisar as institucionalidades dos órgãos prestadores de serviços de saneamento e seus princípios jurídicos. O trabalho se desenvolve em dois itens que buscam reconstituir a história destas instituições a partir da resposta às seguintes perguntas: como as institucionalidades dos prestadores se modificaram face à necessidade de expansão dos serviços? Como se estabeleceram as relações intergovernamentais entre os prestadores municipais e estaduais?

A reconstituição histórica das instituições de saneamento da RMSP demonstra que as relações intergovernamentais entre municípios e governo do Estado de São Paulo abandonou trajetórias de efetiva cooperação federativa que respeitavam a autonomia dos municípios na prestação dos serviços de saneamento local e, de outro lado, respeitava o poder político do Estado de São Paulo em articular e promover políticas de interesse regional. O abandono desta trajetória provocou inevitáveis conflitos judiciais entre os prestadores municipais e do Estado, assim como a judicialização do autonomia municipal do saneamento nas Ações Diretas de Incontitucionalidade – ADIs 1827-RJ e 2077-BA.

A prestação dos serviços de saneamento nas fases da pré-metropolização e início da metropolização da Grande São Paulo

A Região Metropolitana de São Paulo – RMSP representa um caso emblemático de crescimento urbano vertiginoso dos países em desenvolvimento. Na década de 1940, contava com 1,5 milhão de habitantes; em 1980, com 12,5 milhões de habitantes; e em 2010, com 19,6 milhões de habitantes (ver tabela completa)1. Todas as políticas públicas, mas

principalmente os serviços de saneamento e as políticas de habitação, foram disponibilizadas à população de migrantes (principalmente da região nordeste do país) e de imigrantes dentro de um processo de conflito social (LANGENBUCH, 1971; JACOBI, 1987).

1 (fonte IBGE, http://smdu.prefeitura.sp.gov.br/historico_demografico/tabelas/pop_brasil.php)

Tabela 1 - População nos Anos de Levantamento Censitário – Município, RMSP, Estado de São Paulo e Brasil - 1872 a 2010

An os

An

Fonte: Município de São Pulo, apud IBGE e Censos Demográficos

(1) Taxa de Crescimento Geométrico Anual

A rápida expansão urbana provocou a pressão por serviços públicos que viessem a ser realizados por uma administração local, o que era constitucionalmente possível em virtude da Constituição de 1946 ter sido fortemente influenciada pelo movimento municipalista2. Langenbuch (1971) constata o dilema entre a pulverização de administrações locais em oposição à ausência de uma capacidade político-administrativa metropolitana:

De um modo geral, os subúrbios que se têm emancipado passaram a conhecer alguns melhoramentos públicos, com os quais não contavam antes... Os exemplos se sucedem: obras de iluminação pública, sarjeteamento, calçamento, construção de instalações sanitárias públicas, são realizadas na maioria dos subúrbios que nas últimas décadas se emanciparam. Enquanto isto, os subúrbios integrantes do município de São Paulo apenas nos últimos anos têm recebido certa atenção da respectiva prefeitura.

Pelo que foi exposto, torna-se nítido que a grande subdivisão político- administrativa tem sido conveniente para a implantação de melhoramentos de cunho local. Contudo para obras de cunho regional, que interessem ao conjunto da Grande São Paulo o fato tem sido nocivo (LANGENBUCH, 1971, p. 232-233).

O que importa salientar deste dilema, para fins deste artigo, é que a situação exigia tomada de decisão para enfrentar os descompassos entre a forte expansão urbana e a disponibilização de políticas públicas, o que foi realizado tanto pelos municípios da RMSP quanto pelo Estado de São Paulo. Particularmente, no âmbito do saneamento, o Estado de São Paulo, sempre focou atuação na capital, como se constata dos próprios textos normativos de criação: o Decreto n. 152-D, de 31 de janeiro de 1893, e o Decreto n. 154, de 8 de fevereiro de 1893.

Por estes atos, o então presidente do Estado de São Paulo criou a Repartição de Água e Esgoto – RAE, como órgão vinculado a Superintendência de Obras Públicas da Secretaria de Estado dos Negócios da Agricultura, Comércio e Obras Publicas (art. 1º do Decreto n. 152- D/1893).

A RAE foi o órgão criado em virtude da encampação dos contratos celebrados em 9 de outubro de 1875 e de 7 de abril de 1877 com a Companhia Cantareira e Esgotos, que confessou a impossibilidade de realizar as obras contratadas (arts. 1º, 2º e 6º da Lei n. 62, de 17 de agosto de 1892). Constata-se a primeira oposição relativa à prestação dos serviços de saneamento na Capital no próprio texto da norma de encampação. Pelo art. 7º, “uma vez

2. A proliferação de administrações municipais, de um lado, e a constituição de modelo autoritário e tecnocrático de gestão das RMs pela Carta Outorgada de 1967, de outro, revelam duas linhas institucionais em antítese, inclusive porque suas bases de valores também estão em oposição (ver Souza, 2005).

encampada a companhia e realizadas as obras do novo abastecimento, o Governo transferirá à intendência municipal da capital sob cuja administração ficará confiado o serviço”. Da perspectiva da história institucional do saneamento, é necessário compreender por que a cidade de São Paulo sempre foi gerida por órgão da administração estadual? Afinal, qual é o poder concedente dos serviços de saneamento: estado ou município? De fato, a concessão e a encampação se deram pela Província do Estado de São Paulo e pelo Estado de São Paulo respectivamente. De direito, a concessão e encampação seguiu uma fundamentação jurídica razoável: se foi o ente estadual a realizar a concessão, também deverá ser o mesmo ente a realizar encampação, com ressalva que caberia também realizar os investimentos iniciais de abastecimento e transferir a estrutura operacional à municipalidade. É fundamental uma discussão jurídica sobre este ponto, mas se o fizermos perderíamos o foco da história institucional dos serviços de saneamento3.

Os primeiros anos da Republica Velha coincidem com a encampação dos serviços prestados pela iniciativa privada que não responde ao enfrentamento das epidemias e à vultuosidade dos investimentos necessários à implantação da infraestrutura de saneamento, como um dos objetivos dos governos republicanos para a modernização das principais cidades do país. Segundo Reis (1994), as reformas urbanísticas entre 1870 e 1920 no Rio de Janeiro e em São Paulo tiveram uma simetria de processos:

os centros das cidades passaram por reformas amplas e programas de renovação urbana, que lhes puderam conferir uma nova imagem, capaz de representar um símbolo de rejeição ao passado recente, regime monárquico e de escravidão. Mas os programas de renovação urbana eram também, por isso mesmo, uma tentativa de afastar a imagem de pobreza, de miséria... A negação da escravidão se confundiu com a segregação, com o afastamento dos negros, para fora dos espaços que passavam a ser destinados apenas aos brancos, reservados para a convivência das camadas dominantes, nos quais os grupos mais restritos desempenhavam os papeis de comando político do país... Tudo o que não correspondesse aos padrões urbanísticos e arquitetônicos adotados em Paris, a partir de Haussmann, tendia a ser destruído, como símbolo do atraso (1994, p. 13-15)4.

As transformações das principais cidades do país não aconteceriam, no setor do saneamento, com as companhias privadas, razão pela qual, no caso de São Paulo, a RAE é criada. Como órgão da administração direta, não possuía autonomia suficiente para gerir os serviços sem a interferência de outros órgãos da administração. Desta maneira, investimentos em obras e ampliação de pessoal para acompanhar a explosão urbana ficavam dependentes de decisão que perpassava o conjunto do governo estadual. A partir dos textos do engenheiro Plinio

3. A resposta a esta pergunta não se circunscreve apenas ao campo do direito, porque o direito fixa determinada ordem em determinado tempo, mas as relações políticas, não. É justamente num processo de ampliação da autonomia municipal que a história da federação brasileira caminhará.

4. Este processo acontece nas cidades de Porto Alegre (DMAE, s/d), Rio de Janeiro (MOTA, 2011) e Salvador (COSTA, 2012). A única capital que não é operada da por companhia estadual é Porto Alegre que possui autarquia municipal, o Departamento Municipal de Água e Esgoto – DMAE, criado pela Lei 2.312, de 15

de dezembro de 1944. Conforme informações do município de Porto Alegre, “entre 1861 e 1944, Porto Alegre contou com dois sistemas de fornecimento de água. A Hidráulica Porto-alegrense (que explorou os serviços de água encanada entre 1866 e 1944) e a Companhia Hydraulica Guahybense, responsável pela coleta e distribuição de água à população de 1861 a 1904, ano em que foi estatizada como Secção de Abastecimento de Água (mais tarde rebatizada de Secção da Hydráulica Municipal)” (PORTO ALEGRE, s/d). Até essa época, na área de saneamento, praticamente não havia avanços, tendo sido os serviços prestados pela administração direta a partir de 1904

Whitaker, órgão que a sucederia em 1954, pode-se resgatar esta história de transformações institucionais, conforme se constata no quadro abaixo (Whitaker, 1952):

Tabela 2 - Evolução de estrutura Administrativa e Pessoal da RAE comparativa ao crescimento populacional.

+—————-+—————-+—————-+—————-+ | > Anos (1) | > População | > **Número de | > **Número | | | > Estimada da | > | > de | | | > cidade de | funcionários** | > | | | > São Paulo | | > Seções e | | | > (2) | | > Serviços** | +================+================+================+================+ | > 1911 | > 389.192 | > 68 | > 7 | | > | > | > | > | | > 1931 | > 910.433 | > 226 | > 9 | | > | > | > | > | | > 1937 | > 1.214.290 | > 253 | > 10 | | > | > | > | > | | > 1940 | > 1.326.261 | > 390 | > 12 | | > | > | > | > | | > 1946 | > 1.797.726 | > 562 | > 15 | +—————-+—————-+—————-+—————-+

Fonte: Adaptado de Whitaker (1952b)

(1) Refere-se aos anos em que ocorreram ampliação de pessoal e/ou de estrutura administrativa

(2) Aplicada a Taxa de Crescimento Geométrico Anual da Tabela 1.

Em que pese o salto institucional da prestação dos serviços da iniciativa privada para a RAE, a ausência de recuperação dos custos operacionais por meio da cobrança dos usuários e a dependência do orçamento geral do Estado determinaram um desequilíbrio econômico e uma baixa capacidade organizacional. Estes problemas só encontrariam um lugar institucional para enfrentamento com a instituição do Departamento de Águas e Esgotos - DAE, criado pela Lei nº 2.627, de 20 de janeiro de 1954, após 11 anos de trabalho político intenso do seu primeiro dirigente (WHITAKER, 1952, P. 10 e 11; SACHS, 1982: 37). Além disto, a expansão urbana da capital no início do século XX já apontava que a institucionalidade da RAE não daria conta de uma gestão metropolitana. Em que pese o conjunto de obras que veio a duplicar a capacidade de fornecimento de água ao longo da década 1940 (WHITAKER, 1952), a existência institucional da RAE estava com os dias contados.

Quadro 1 - Comparativo das estruturas administrativas e das formas de arrecadação da RAE e do DAE

+———————————-+———————————-+ | > RAE | > DAE | | > | > | | > 1892 à 1954 | > 1954 à 1970 | +==================================+==================================+ | > ESTRUTURA ADMINISTRATIVA | > ESTRUTURA ADMINISTRATIVA | | > | > | | > Decreto nº 2.082/1911 Art. 2º | > Lei nº 2.627/1954 Art. 10 | +———————————-+———————————-+ | > Directoria | > I - Gabinete do Diretor | | > | > Geral | | > Chefe do Expediente ; | | | > Escriptorio Technico Secção de | a) Assistentes | | > Contabilidade | | | | b) Serviço de Patrimônio e | | | > Arquivo | | | | | | c) Secção de Relações Públicas | | | | | | d) Secção de Expediente e | | | > Protocolo | | | | | | > II - Divisão de Água | | | | | | a) Secção de Adução | | | | | | b) Secção de Distribuição | +———————————-+———————————-+

As formas iniciais da prestação dos serviços pela iniciativa privada, pela RAE e pelo DAE coincidem com a periodização concebida por Langenbuch (1971): 1875-1915 – Pré- Metropolização dos arredores paulistanos; 1915-1940 – Início da Metropolização; e, a partir de 1940 – Grande Metropolização. Sendo a década de 1940 um período de transição, que contém traços característicos do momento do início da metropolização e da grande metropolização (LANGENBUCH, 1971, p. 178-179).

Considerando os referidos momentos de expansão demográfica, constatamos uma sincronia entre as mudanças institucionais e o processo de metropolização. A prestação de serviços de saneamento na capital pela iniciativa privada e pela RAE coincidem com os dois período iniciais da Grande Metropolização que se caracterizaram pela a formação dos povoados- estação ao longo das redes ferroviárias que também atraíram uma incipiente indústria (de 1875 à 1915) e pela implantação de loteamentos na capital conectando os povoados-estações que passam a se configurar como núcleos suburbanos, assim como a consolidação da tendência anterior da ferrovia como eixo de desenvolvimento industrial, por se tornar o principal meio de transporte dos operários (de 1915 à 1940). Já com a Grande Metropolização , o DAE é a instituição com a difícil tarefa de atender a capital e iniciar o Sistema de Abastecimento Metropolitano – SAM nos moldes das grandes metrópoles do mundo desenvolvido. Langenbuch (1971) caracteriza a Grande Metropolização da seguinte maneira:

A cidade crescendo engloba, na expansão de sua área edificada, os subúrbios mais próximos, e provoca o desenvolvimento de subúrbios mais afastados. A cidade propriamente dita – assim considerada a porção urbanizada compacta e contígua – aproxima-se de seus limites administrativos e os ultrapassa. Por conseguinte, é cada vez mais expressivo o desenvolvimento urbano verificado em distritos e municípios vizinhos (LANGENBUCH, 1971, p. 178).

O processo de prestação dos serviços por empresas privadas, depois diretamente pelo órgão executivo e, posteriormente, por órgão autárquico se repetiu na maioria das grandes cidades do país (ver REZENDE e HELLER, 2008, p. 127 e ss.). Nas cidades menores, aqui se inclui as demais cidades da Grande São Paulo, observamos a prestação dos serviços diretamente pelas administrações municipais, dentro da lógica que já apontamos de que a criação dos municípios possibilitou a existência de serviços públicos nas áreas suburbanas, uma vez que o governo estadual, pelo menos no âmbito do saneamento, não tinha como objetivo e nem condições de alcançar as demais cidades metropolitanas e muito menos todo o território do estado.

A metropolização dos serviços de saneamento na Grande São Paulo

Era inevitável o enfoque metropolitano no saneamento da Grande São Paulo e era evidente a precariedade da prestação destes serviços na Capital desde o fim do século XIX. Com efeito, o DAE foi instituído para o enfrentamento destes problemas: a reorganização dos serviços de saneamento na capital e a organização de sistemas metropolitanos de abastecimento de água potável e de esgotamento sanitário com funções regionais.

É interessante destacar que o instrumento legal de criação do DAE especifica os municípios envolvidos na atuação metropolitana, quais sejam: Capital, Guarulhos, São Caetano do Sul, Santo André e São Bernardo do Campo, conforme o art. 4º da Lei nº 2.627/1954:

Artigo 4º - O Departamento de Águas e Esgôtos exercerá sua ação no município da Capital e nos de Guarulhos, São Caetano do Sul, Santo André e São Bernardo do Campo, dentro dos limites de atribuições resultantes desta lei e em harmonia com o peculiar interesse e autonomia municipais, que serão respeitados, competindo-lhe:...

Por que esta Lei discrimina objetivamente os municípios em que o DAE prestará os serviços? A Lei faz tal discriminação porque a atuação metropolitana pelo ente federado estadual não é uma obviedade. O que possibilita um fundamento jurídico para atuação metropolitana é a conurbação evidente e irrefutável. Langenbuch (1971) aponta estas cidades como cidades satélites que se encontram no principal eixo de expansão metropolitana: “a expansão da área edificada compacta e contínua de São Paulo provoca a sua fusão com a de subúrbios encerrados em municípios vizinhos. Inicialmente isto se verificou a Sudeste com relação a São Caetano do Sul – Santo André, e mais recentemente com Guarulhos” (LANGENBUCH, 1971, p. 228). Como se pode observar do Mapa “Anexo 1 São Paulo e Arredores”, a área edificada de 1962 apresenta uma consolidação de ocupação nos territórios dos municípios citados pelo ato normativo de criação do DAE (Capital, Guarulhos, São Caetano do Sul, Santo André e São Bernardo do Campo).

Estes eixos de expansão, que se consolidam entre 1940 e 1960, impõe aos dirigentes políticos uma necessidade de planejamento metropolitano e, particularmente ao governo estadual, impõe um dever de atuação, uma vez que se trata de interesse regional, cuja respectiva ação governamental seria de sua competência, segundo o princípio da predominância do interesse regional para o ente federado estadual (SILVA, 2007, p. 428). Após a existência do DAE, os órgãos prestadores de serviços de saneamento de São Paulo passam por mudanças institucionais de caráter territorial e de caráter jurídico-institucional. Em síntese, no período da grande metropolização, podemos destacar quatro momentos:

i) o momento da existência do DAE (1954 à 1970) com duas linhas de atuação: uma para a capital, prestando os serviços diretamente na cidade de São Paulo; e outra, como produtor de água potável para disponibilizar às cidades já conurbadas devido ao desenvolvimento industrial e ao sistema ferroviário e rodoviário, quais sejam Guarulhos, São Caetano do Sul, Santo André e São Bernardo do Campo;

ii) o momento do final da década de 1960 (1968 à 1973), mantendo-se as mesmas linhas de gestão do DAE, o governo estadual reorienta a forma jurídico-institucional e as funções das instituições de prestação de serviços, por meio da criação das sociedades de economia mista: a Companhia Metropolitana de Água de São Paulo – COMASP (criada pela Lei nº 10.058, de 7 de fevereiro de 1968) para venda de água no atacado às entidades prestadoras dos diversos municípios; a Companhia Metropolitana de Saneamento de São Paulo – SANESP (criada pelo Decreto-lei nº 239, de 6 de maio de 1970) para executar e operar o sistema de afastamento, tratamento e disposição final de esgotos na área abrangida pelos municípios da Grande São Paulo; e, reorganização do DAE na Superintendência de Água e Esgoto da Capital- SAEC, como entidade responsável apenas pela capital que também receberia água potável no atacado da COMASP e forneceria efluentes sanitários para afastamento e tratamento da SANESP5;

iii) o momento da Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo – SABESP (1973 à 2002), tendo o “objetivo de planejar, executar e operar os serviços públicos de saneamento básico em todo o território do Estado de São Paulo, respeitada a autonomia dos municípios” (art. 1º da Lei nº 119, de 29 de junho de 1973), rompendo a curta existência das companhias que atuavam segundo os princípios clássicos de distinção da competência estadual para assuntos regionais, que dizem respeito a mais de um município, e da competência municipal para assuntos locais;

iv) o momento da abertura do capital da SABESP na bolsa de valores de São Paulo e de Nova Iorque (pós 2002).

A seguir, a Tabela 3 apresenta a periodização da história institucional dos serviços de saneamento que atuaram no âmbito territorial do que, atualmente, se denomina RMSP.

Tabela 3 - Periodização da História Institucional dos Serviços de Saneamento da Grande São Paulo

5. Dentro da mesma lógica institucional deste período também foi criada a Companhia Regional de Águas e Esgotos do Vale do Ribeira (Lei de 3 de dezembro de 1971) e a Companhia de Saneamento da Baixada Santista.

PERIODO DE

METROPOLIZAÇÃO

INSTITUIÇÕES PRESTADORAS DE SERVIÇOS DE SANEAMENTO

Período anterior a

metropolização 1875 1875

CIA Cantareira de Esgotos

1892

Pré-Metropolização dos arredores paulistanos

1915

RAE

Atuação: capital

Início da Metropolização

1940

Grande Metropolização

1954

DAE*:

Atuação: Capital e Metropolitana

1970

SAEC*: Capital

1973 COMASP e SANESP*

Metropolitana

SABESP Pública**: Atuação: no Estado

2002

2013

SABESP Pública e Privada**

Macrometropolização

Fonte: elaboração própria, a partir dos conceitos de Langenbuch (1971), exceto a Macrometropolização

Dentro do período da metropolização dos serviços de saneamento da Grande São Paulo, podemos distinguir dois momentos: o primeiro que inclui a existência do DAE, SAEC, SANESP e COMASP; e o segundo pós-criação da SABESP. O primeiro se caracteriza pelo esforço de integração e coordenação federativa. O segundo vem sendo marcado pelos conflitos entre os serviços municipais e a SABESP, em que os primeiros questionam a falta de transparência no valor das tarifas cobradas pela companhia estadual ou o valor da indenização pela encampação dos serviços no caso de Diadema. Estes conflitos vem sendo judicializados ou negociados pela concessão dos serviços municipais à companhia estadual.

Metropolização dos Serviços de Saneamento da Grande São Paulo: momento da integração federativa (1954 à 1973)

Com relação à Capital, é evidente uma dependência de trajetória caracterizada pela ausência administrativa da municipalidade e de atuação total dos órgãos estaduais. Como já discutimos, não se efetivou a regra de transferência da administração dos serviços de saneamento ao município de São Paulo, prevista na Lei de encampação dos serviços em face da Companhia Cantareira de Esgotos, fazendo com que a prestação dos serviços de saneamento se consolidasse nos órgãos do Estado. O Serviço de Água e Esgoto da Capital – SAEC, autarquia reorganizada a partir do DAE, com base no Decreto nº 52.457, de 26 de maio de 1970, e extinta com a criação da Companhia Estadual de Saneamento Básico de São Paulo – SABESP, conforme a Lei nº 119, de 29 de junho de 1973. No curto período de existência da SAEC, este serviço foi inserido no sistema regional de abastecimento.

Segundo Toniolo (1971), superintendente do SAEC, coube a instituição “planejar, projetar, ampliar, manter e operar o sistema urbano de distribuição de água e coleta de esgotos, distribuindo a água que lhe será fornecida pela COMASP, bem como entregando à SANESP os esgotos coletados para que esta Companhia faça a depuração e o seu despejo final” (TONIOLO, 1971, p. 9; SACHS, 1982, p. 39). Por isto, sua estrutura tarifária, como forma de cálculo para equilibrar suas despesas e investimentos em relação a arrecadação, deveria considerar tanto o âmbito local da distribuição de água e coleta de esgotos, quanto o âmbito regional de produção de água atacado e de tratamento e disposição final de esgotos, geridos e cobrados pela COMASP e SANESP, respectivamente, conforme a Figura 1 abaixo.

Figura 1 – Esquema de Integração entre os Prestadores Municipais e os Prestadores Estaduais de Saneamento da Grande São Paulo

ÁGUA BRUTA

COMASP

CAPTAÇÃO ADUÇÃO TRATAMENTO

ÁGUA TRATADA

SAEC

Município de São Paulo

37* outros municípios

DISTRIBUIÇÃO DE ÁGUA E COLETA DE ESGOTOS

ÁGUAS SERVIDAS

SANESP

TRATAMENTO E DISPOSIÇÃO FINAL DE ESGOTOS

Fonte: Pontes (1971, p. 12).

(*) Obs.: Número de municípios que compunham a Grande São Paulo.

Atualmente, é 39.

Conforme Pontes (1971), “a divisão clara das áreas de atuação da COMASP, SANESP e SAEC conduz à condição de que, da estrutura tarifária e da arrecadação da SAEC dependerá a viabilidade econômica e financeira do programa estabelecido para as três entidades” ( 1971, p. 12; ver também ver JEZLER, 1970, p. 39; e SACHS, 1982, p. 40). A história institucional dos serviços de saneamento no território da Grande São Paulo aponta a existência de uma trajetória de composição de meios e fins, seja no momento da existência do DAE, seja no momento da existência das companhias institucionalmente concebidas para a atuação regional, que culminou num esquema intergovernamental de equilíbrio entre Estado de São Paulo e cidades da Grande São Paulo, tanto no sentido técnico operacional pela economia de escala de sistemas metropolitanos para a produção de água no atacado e para o tratamento de esgoto, quanto no sentido de respeito à autonomia municipal na prestação dos serviços de distribuição de água e coleta de esgotos no âmbito local (ver SABESP, 2008, p. 16; NOGAMI, 1970, p. 80).

A organização de sociedades de economia mista, como sociedade anônima, dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria ao poder público, foi estimulada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento por meio de imposições contratuais de financiamento (REZENDE e HELLER, 2008, p. 238). A organização de empresas públicas, sob o regime de direito privado, serviu como meio de organizar as responsabilidades institucionais, assegurar autonomia para a administração e para a arrecadação, garantindo a contraprestação dos financiamentos públicos e do sistema financeiro internacional (GRAU, 1968, p. 302). Particularmente, no setor do saneamento, todas as sociedades de economia mista possuíam acionistas públicos até o primeiro caso de abertura de capital nas bolsas de valores de São Paulo e de Nova Iorque da SABESP em 2002. De acordo com a exposição do projeto de lei do município de São Paulo que autorizou a segunda subscrição em ações da COMASP, os municípios também se tornaram acionistas:

Tabela – Participação Acionária na COMASP

+———————————————+——————+ | > Participação Acionária | > Valor em Cr$ | +=============================================+==================+ | > DAEE/Recursos do BID | > 328.489.691,00 | +———————————————+——————+ | > SAEC | > 327.800.618,00 | +———————————————+——————+ | > FESB | > 329.771.887,00 | +———————————————+——————+ | > Prefeitura Municipal de São Paulo | > 22.550.025,00 | +———————————————+——————+ | > Prefeitura Municipal de Santo André | > 8.808.873,00 | +———————————————+——————+ | > Prefeitura Municipal de S. B. do Campo | > 7.328.760,00 | +———————————————+——————+ | > Prefeitura Municipal de S. Caetano do Sul | > 2.480.496,00 | +———————————————+——————+

+————————————-+——————–+ | > Participação Acionária | > Valor em Cr$ | +=====================================+====================+ | > Prefeitura Municipal de Guarulhos | > 2.254.993,00 | +————————————-+——————–+ | > Prefeitura Municipal de Osasco | > 1.691.245,00 | +————————————-+——————–+ | > Outras Prefeituras | > 3.696.953,00 | +————————————-+——————–+ | > Particulares | > 15.191,00 | +————————————-+——————–+ | | > 1.025.888.732,00 | +————————————-+——————–+

Fonte: Município de São Paulo, 1973, p. 6

A forma jurídico-institucional sociedade de economia mista serviu de base para a realização da cooperação federativa entre municípios e o Estado de São Paulo, restando a clara distinção entre esfera local e regional, como âmbito de competência do município e do estado respectivamente. Conforme já exposto acima na Figura 1, aos serviços municipais e à SAEC coube a distribuição de água potável, a coleta de esgotos e a manutenção dos seus sistemas locais; e aos órgãos regionais de saneamento estaduais coube a implantação e a operação dos sistemas regionais.

Em que pese a Carta de 1967 e a reforma de 1969 terem reduzido drasticamente as prerrogativas municipais em relação à Constituição de 1946 (ver Mello, 2001, p. 82-83), o ideário municipalista influenciou o arranjo institucional sintetizado na Figura 1 acima. De acordo com Grau (1974), o Centro de Estudos e Pesquisas da Administração Municipal – CEPAM, em novembro de 1969, se posicionou quanto a competência municipal em regiões metropolitanas da seguinte forma: “os municípios participam como simples instrumentos de execução e a autoridade metropolitana planeja, programa, projeta, custeia e supervisiona a execução, o Município entretanto pode atuar supletivamente, mediante autorização da autoridade metropolitana” (GRAU, p. 1974, p. 71, apud CEPAM, 1971, p. 20-21). Para Alves, texto publicado à época:

Sem ofender o princípio de autonomia municipal, há um campo de intensa comunicação entre os interesses locais e os de nível regional e estadual, onde se reconhece a conveniência e necessidade do estabelecimento de diretrizes e princípios que assegurem a integração da ação governamental em nível de planejamento, sem prejuízo naturalmente da execução de serviços e atividades. O estabelecimento das diretrizes para a integração aludida ficou sob a responsabilidade do Estado não só porque este tem a macrovisão dos problemas locais, na medida em que os considera na inter-relação com os das demais localidades, como também porque é institucionalmente o nível decisório adequado para encetar o esforço da integração, em termos de princípios, dos planos locais com os de sua alçada (GRAU, 1974, P.

75-76, apud ALVES, 1970, p. 292-295)6.

6. Não se pode considerar que o posicionamento dos referidos juristas que, inclusive atuaram como operadores do direito neste processo, mantém-se até os dias de hoje. Considerando o aspecto da autonomia municipal em regiões metropolitanas, Eros Roberto Grau consolidou uma posição municipalista, como se observa do seu voto, como Ministro do Supremo, na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2077 (STF, 2006, p. 8). Já o professor Alaôr Caffé Alves caminhou para um posicionamento inequívoco de que em regiões metropolitanas a titularidade dos serviços é Estadual e onde não haja sistemas integrados a titularidade é municipal, conforme posição em parecer de março de 2009 juntado à referida ADI (ALVES, 2009).

A cooperação e integração federativa, por meio da participação acionária na COMASP, demonstra o equilíbrio das relações intergovenamentais entre municípios e Estado de São Paulo para a realização de grandes obras, como o caso do Sistema Cantareira, construído durante as décadas de 1960 e 1970, voltadas a possibilitar o acesso aos serviços de saneamento na Grande São Paulo. Pois bem, se o desenho da integração federativa já possuía acordo e apoio dos municípios com a subscrição nas ações da COMASP e se as obras já estavam em andamento com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento, por que as instituições de saneamento de atuação regional do Estado de São Paulo foram extintas com a criação da SABESP?

A decisão pela fusão da COMASP e SANESP para criação da SABESP, como uma típica decisão autoritária, foi repentina. O arcabouço institucional estruturado para possibilitar as condições necessárias de desenvolvimento do saneamento na Grande São Paulo pelas décadas vindouras, foi desmontado porque o Banco Nacional de Habitação – BNH exigia a fusão das empresas de saneamento para financiar obras de saneamento do Estado. Causou estranheza a decisão tanto pela surpresa como pela falta de coerência da exigência do BNH da fusão da COMASP e da SANESP para formar a SABESP, mas permitir as outras companhias de saneamento do Estado do interior (a Companhia de Saneamento da Baixada Santista – SBS e a Companhia Regional de Águas e Esgotos do Vale do Ribeiro) existissem como prestadoras de serviços da SABESP (GRAU, 1974, p.85-87).

Devemos destacar que em 29 de junho de 1973, o respectivo instrumento legal estava sancionado por meio da Lei nº 119. Em nove dias, a Assembleia Legislativa processou o projeto de lei, emitiu pareceres, discutiu a propositura e votou a criação da SABESP, incluindo também a sanção do Governador Laudo Natel que extinguiu a COMASP e a SANESP. E mais, 30 dias antes do envio, o Prefeito de São Paulo havia sancionado a Lei nº 7.918, de junho de 1973, que autorizou o executivo a subscrever ações da COMASP até o montante de Cr$ 100.000.000,00 (cem milhões de cruzeiros). A criação da SABESP foi fundamental na desarticulação das relações com os municípios nas décadas seguintes, uma vez que atuou como parte da estrutura do Estado Burocrático Autoritário. A cooperação até então existente entre municípios e estado na Grande São Paulo, por mais clara e consensual que fosse seu desenho institucional, não se apresentou como fator de dependência de trajetória a restringir a centralização técnico-burocrática do Plano Nacional de Saneamento – PLANASA.

Metropolização dos Serviços de Saneamento da Grande São Paulo: origem de conflitos federativos (pós 1973)

A SABESP resultou, portanto, da fusão da COMASP e da SANESP, além de integralizar a totalidade do acervo patrimonial da SAEC e parte dos bens do Fomento Estadual de Saneamento Básico – FESP, autarquia criada em 1969, para apoio financeiro e técnico aos órgãos de saneamento do Estado. Salientamos que o Departamento de Águas e Energia Elétrica - DAEE era o órgão do Estado proprietário das ações das companhias extintas e continuou sendo o proprietário das ações da SABESP, o que perdurou até 2002, quando a companhia abriu seu capital nas bolsas de valores de São Paulo e de Nova Iorque (RUSSO, 2011, p. 132). Com efeito, todos os órgãos estaduais que estabeleciam alguma relação com os municípios no saneamento foram extintos para integrar patrimonial e administrativamente a companhia estadual de saneamento.

Se foram extintos os órgãos de mediação com os municípios, como se travariam as relações intergovernamentais após a criação da SABESP? Não há como discorrer sobre as tais relações intergovernamentais após 1973 sem tratar do PLANASA. Dentro do marco da legalidade autoritária, em que os prefeitos das capitais e dos municípios declarados de segurança nacional eram nomeados por governadores que, por sua vez, eram eleitos indiretamente, como forma de oficialização da vontade do regime militar, a república federativa foi abolida

indiretamente pela série de Atos Institucionais e pela Carta Constitucional de 1967 e pela Emenda Constitucional nº 1 de 1969. Pois, não há que se falar de autonomia de ente federado se o mesmo não possui autonomia política para gerir suas finanças e administração, mas tão somente podemos falar de relações intergovernamentais que se dão dentro da moldura de um Estado Burocrático Autoritário (ver REZENDE e HELLER, 2008, p. 268 e ss.).

Pela síntese de Costa e Ribeiro (2013), o PLANASA,

do ponto vista jurídico-formal, não passava de decisão do CONSANE [Conselho Nacional de Saneamento], a quem competia elaborar e expedi-lo (art. 7º, “a”, da Lei n 5.318, de 26 de setembro de 1967). Somente muito tempo depois, em 1978, um texto legal veio a mencionar expressamente o PLANASA, inclusive demonstrando que o Ministério do Interior havia controlado totalmente a política de saneamento. Do ponto de vista prático, o PLANASA se constitui nos critérios, normas internas, manuais, decisões e orientações que vieram formar a política de saneamento do regime militar, a qual, apesar de nunca haver sido reunida num corpus, possuía unidade, estabelecida em cinco pontos fundamentais:

Criação de uma companhia de saneamento básico estadual em cada um dos estados da federação, processo que obrigou a fusão de empresas, no caso de estados que contavam com mais de uma empresa- esse, por exemplo, era o caso de São Paulo ou da Paraíba;
Delegação dos serviços, mediante contrato ou convênio, dos municípios para as companhias estaduais;
Centralização das decisões de investimentos no Ministério do Interior, posteriormente no Ministério do Desenvolvimento Urbano, que, para a execução do PLANASA, se apoiava no corpo técnico do BNH;
Extraordinário volume de investimentos, mediante aplicação de recursos do FGTS;
Criação, em cada estado, do FAE, de natureza financeira, que reunia recursos orçamentários e, ainda, recursos de operações de crédito contratadas com a União e organismos internacionais. (COSTA e RIBEIRO, 2013, p. 473-474).

No contexto de intensa transferência dos serviços municipais para as CESBs, os municípios foram criticados por sua política paternalista em relação à tarifação sobres estes serviços, à incapacidade técnica, à desqualificação dos recursos humanos e à ausência de estrutura institucional. Em favor das CESBs, estava colocada a pretensa viabilização econômica do modelo, por meio da auto-sustentação tarifária a partir de uma tarifação única em todo o estado, a fim de viabilizar o sistema globalmente, uma vez que os municípios isoladamente seriam incapazes desta economia de escala (REZENDE e HELLER, 2008, p. 277-278; ver também ARRETCHE, 2000, p. 83). No caso do Estado de São Paulo, a SABESP havia incorporado a Capital e assumiu Botucatu no ano seguinte ao da sua criação. Dez anos após, contava com 227 cidades (SACHS, 1982, p. 42) e atualmente atua em 364 dos 645 municípios do Estado (SABESP, s/d).

Segundo pesquisa da Fundação Nacional de Saúde – FUNASA e da Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento – ASSEMAE, “dos 5.564 municípios existentes em 2005, 1.606 contavam com serviços de abastecimento de agua prestados por serviços públicos municipais e 3.935 por companhias estaduais, sendo que nos 14 municípios restantes haviam outros tipos de prestadores” (FUNASA e ASSEMAE, 2006, p. 17). O PLANASA

possibilitou, depois de 30 anos, o patamar de concessão de dois terços do municípios do país às CESBs. Os municípios que delegaram os serviços de saneamento às companhias estaduais atualmente não possuem qualquer gestão sobre os contratos de concessão, o que criou a situação esdrúxula de que uma concessionária de serviços públicos concentra não só a função de prestação dos serviços, mas também estabelece a política pública e se auto-regula. E quanto a participação e o controle social dos serviços, estas questões só voltaram a agenda do país após redemocratização. Esta situação perdurou até a entrada em vigência da Lei Federal nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabeleceu as diretrizes nacionais para o saneamento básico.

Em 2003, o município de São Paulo editou a Lei nº 13.670, de 25 de novembro de 2003, que, entre outras providências, criou a Autoridade Reguladora dos Serviços de Água e de Esgotamento Sanitário de São Paulo. Esta Lei foi declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça. À época, a mídia ajudou a criar um ambiente de confusão entre os conceitos de poder concedente, de prestador e de ente regulador, entre o papel do município e a SABESP. Por isto, o ato da Prefeita foi entendido como uma encampação dos serviços, quando a capital estava criando as condições de regulação dos serviços prestados pela SABESP. O conceito de regulação no saneamento era uma novidade no Brasil e só foi normatizado com a Lei Federal nº 11.445/2007. Atualmente, a regulação foi concedida a outro órgão estadual, Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo, conforme a Lei Municipal nº 14.934, de 18 de junho de 2009, que revogou integralmente a Lei nº 13.670/2003.

Quanto aos demais municípios da Região Metropolitana de São Paulo, existem apenas 5 serviços municipais que atuam em relação de interdependência com a SABESP. Abaixo, a Figura 2 apresenta a situação de dependência de Guarulhos, São Caetano do Sul, Santo André, Mauá, e parte de Mogi das Cruzes em relação ao abastecimento de água no atacado feito SABESP. Os sistemas de esgotamento sanitário das cidades também, em parte ou no todo, estão integrado ao sistema metropolitano. A figura 2 está desatualizada quanto a Diadema que, em fevereiro de 2014, voltou a ser operada pela SABESP, numa negociação como forma de quitar a dívida de entorno de R$ 1 bilhão, cuja origem está nos valores de indenização que o município deveria pagar a CESB em virtude da encampação dos serviços em 1994.

A presidente da SABESP, Dilma Pena em entrevista esclarecia o andamento das negociações: “a proposta da Sabesp é zerar a dívida da Prefeitura, resolver problema com os advogados e a Prefeitura de Diadema ainda participaria com percentual em negociação da receita aferida na cidade. Ela deixaria de ter o problema e ainda teria receita extra para aplicar em saneamento ambiental” (PENA, 2013). As demais cidades, com exceção de São Caetano do Sul, possuem ações judiciais em que discutem as tarifas definidas pela SABESP e pelo governo estadual. Considerando os termos da negociação de Diadema, parece-nos que, mesmo em se tratando de valores bilionários, é compensador à CESB assumir os serviços municipais da RMSP.

Além dos conflitos entre CESBs e municípios, o PLANASA legou o conflito sobre a titularidade dos serviços municipais. Ao longo da década de 1990, esta foi a principal pauta de debate durante a tramitação do Projeto de Lei nº 199, de 1991, do PL nº 266, de 1996, do PL nº 4.147, de 2001, e finalmente do PL nº 5.296, de 2005, que, após um processo intenso e insano, nas palavras de seus redatores e articuladores (COSTA e RIBEIRO, 2013, p. 478), encontrou acordo possível com a Lei Federal nº 11.445/2007. A Lei, nos dispositivos referentes a titularidade, não faz menção a município ou a estado. Desta maneira, os municipalistas, estadualistas e as empresas privadas legaram o conflito para o Supremo Tribunal Federal no qual se tramitava desde 1998 as Ações Diretas de Inconstitucionalidade 1847-RJ e 2077-BA.

As ações tramitaram no STF por mais de 13 anos, para que se declarasse inconstitucional a avocação pelos Estados do Rio de Janeiro e da Bahia da titularidade das funções e serviços públicos de interesse comum nas respectivas regiões metropolitanas de suas capitais. No último dia 06 de março de 2013, o Tribunal Pleno julgou inconstitucionais os dispositivos normativos que permitiam a atuação isolada do estado nestas políticas públicas, tendo

publicado o acórdão no dia 16 de setembro de 2014. Apenas foi publicado o acordão da ADI 1842-RJ, em face do qual o Partido Democrático Trabalhista, o Partido dos Trabalhadores e o Partido Popular Socialista apresentaram recursos de embargos declaratórios, no sentido de esclarecer aspectos da argumentação e dos fundamentos jurídicos do acórdão.

Esta decisão está sendo recebida com uma certa frustração pelos profissionais do saneamento que não pertencem a área do direito. A decisão não poderia, numa ativismo judicial, produzir norma acabada sobre a institucionalidade das regiões metropolitanas, mas tão somente decidir se os dispositivos legais objeto das ADIs são ou não inconstitucionais. A questão, portanto, continua sendo política e deverá ser travada nas assembleias legislativas por ocasião da regulamentação das regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões.

Conclusão

Buscamos apresentar a história institucional do saneamento na Grande São Paulo a partir de 1875, considerando a periodização da Estruturação da Grande São Paulo elaborada por Langenbuch. A sucessão de órgãos prestadores de saneamento foi apresentada por meio da discussão de seus objetivos institucionais face às necessidades da população nos períodos da pré-metropolização, início da metropolização e da grande metropolização.

Nos primeiros períodos, identificamos uma sincronia a existência da Companhia Cantareira de Esgotos e com a Repartição de Águas e Esgoto – RAE , como formas precárias para o enfrentamento do problema. Entretanto, a RAE, de todos os órgãos de saneamento do Estado de São Paulo, foi o que teve maior tempo de existência, tendo passado por diversas ampliações, buscando se adequar ao momento do início da metropolização. Teve que ser sucedida pela autarquia DAE em 1954, para que ganhasse autonomia administrativa e organizasse o sistema de cobrança, a fim de buscar a sustentabilidade econômica-financeira. O DAE já nasce dentro do período da Grande Metropolização, momento em que a malha urbana intermunicipal começa já está consolidada. Por isto, a autarquia nasce com a intencionalidade de atuar no suporte aos municípios de Guarulhos, São Caetano do Sul, Santo André, São Bernardo do Campo, além da prestação dos serviços diretos na Capital.

A partir de década 1960, os serviços passam por nova onda de mudanças para alcançar os recursos de financiamento onerosos federais e internacionais, na forma de sociedade de economia mista. A reorganização do setor segue a estrutura já estabelecida no DAE, com sua repartição em SAEC, autarquia para prestação na Capital, COMASP, companhia para fornecimento de água regional, e SANESP, companhia para esgotamento sanitário regional.

Esta estrutura, bem representada na Figura 1, foi alcançada com a participação, inclusive acionária, dos municípios, o que representou um caso de equilibrada relação intergovernamental e, juridicamente, em sintonia com o princípio da predominância de interesse local para os municípios e regional para o estado. Este arranjo institucional é o que denominamos de trajetória perdida, pois, tal nível de cooperação e integração federativa entre municípios e estados nem sequer está no horizonte próximo. Isto porque a criação da SABESP, em 1973, dentro do marco institucional do PLANASA, estabelece uma relação de concorrência entre a Companhia Estadual e os serviços municipais, promovendo os inevitáveis conflitos judiciais. Dentre o caso de judicialização mais importante está a das ADIs 1847-RJ e 2077-BH, nas quais o STF declarou a inconstitucionalidade de dispositivos legais dos estados do Rio de Janeiro e da Bahia que avocaram para órgãos estaduais a competência isolada sobre as funções de interesse comum.

Este artigo buscou lançar luz sobre uma experiência de cooperação e integração federativa na Grande São Paulo, a fim de contribuir para o debate que perdurará por mais algumas décadas sobre uma institucionalidade metropolitana que respeite a autonomia municipal.

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